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投资领域多元化 政府引导基金释放活力势在必行
2019-02-28 08:45:02 来源：金融时报-中国金融新闻
从政府实际运作层面上看，设立政府引导基金有利于充分发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，减小通过市场配置创业投资资本带来的市场失灵问题。中央层面的引导基金等调动了各方积极性，为基金应用提供更多实践参考。各级政府为促进区域经济发展和产业转型升级，通过基金杠杆效应集聚社会资本，引导社会资本投向经济发展重点领域和薄弱环节，克服初创企业和基础设施项目融资困难。
政府引导产业基金是参与中小创业企业融资的重要组成部分。2018年以来，在相应政策的指导下，各地政府引导产业基金正如火如荼地展开。业内人士表示，政府引导基金是利用“有形之手”发挥政府引导和放大作用，弥补投融资“市场失灵”，协调区域经济发展，提升财政资金使用效益的利器。
而在发展过程中，政府引导基金的问题也在逐渐暴露。同时，受募资“寒冬”和IPO放缓对资金退出的影响，基金机构也在谋求转型。
政府引导基金超12万亿元
政府引导基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，由专业投资管理机构以股权投资等市场化方式，投资于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业发展，以达到优化产业结构、推动产业转型升级，促进经济持续健康发展的专项资金。
清科私募通统计的数据显示，2002年到2006年，我国设立政府引导基金仅有6只，基金规模35亿元。2007年至2008年，新增政府引导基金33只，规模超过154亿元。2009年到2013年，新设政府引导基金150只，基金规模超过了700亿元。2014年至2016年，新成立政府引导基金442家，目标募集资金共36001亿元，而2015年仅有15090亿元，同比增长138%。截至2018年11月20日，我国设立政府引导基金2065只，目标规模已达12.27万亿元。
近日，投中研究院对全国具有代表性的30只政府引导基金进行了调研，并发布了《2018年政府引导基金调研报告》（以下简称《调研报告》）。《调研报告》显示，超过80%的引导基金其财政资金实际放大倍数大于4倍。
投中研究院院长国立波表示，从政府实际运作层面上看，设立政府引导基金有利于充分发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，减小通过市场配置创业投资资本带来的市场失灵问题。中央层面的引导基金等调动了各方积极性，为基金应用提供更多实践参考。各级政府为促进区域经济发展和产业转型升级，通过基金杠杆效应集聚社会资本，引导社会资本投向经济发展重点领域和薄弱环节，克服初创企业和基础设施项目融资困难。
投资领域趋向多元化
据了解，2015年财政部和2016年发改委颁布的文件中划定了政府产业引导基金投资方向的白名单。现实中政府撬动金融资本则主要用于支持新新产业，包括信息通讯、新材料、互联网医疗、新能源在内的重点发展领域的企业和项目的发展。
政府引导基金的投资方向从传统集中走向新兴多元。《调研报告》显示，在过去3年内，93.33%的政府引导基金投资于医疗健康和TMT新兴领域，60%的政府引导基金投向材料能源领域。政府引导基金延续过往的热门投向，集中于医疗健康、TMT和材料能源领域。但从46.67%的政府引导基金投向新零售等领域，看到政府引导基金的投向开始走向多元领域投资。
对未来3年投资方向的展望来看，未来3年政府引导基金还是倾向于投资较为熟悉的领域。93.33%的政府引导基金延续过去投向，继续在医疗健康和TMT进行投资。未来3年政府引导基金还是倾向于投资较为熟悉的领域。53.33%的政府引导基金投向环保、公共事业领域，显示了政府引导基金开始布局未来新兴领域。此外，政府引导基金未来3年对教育和金融这两个领域的关注呈现出增长态势。
此外，《调研报告》显示，半数受访机构募资受资管新规冲击，在2018年也经历了募资“寒冬”。在此背景下，政府引导基金为应对资管新规，一是替换出资方，保证募资的规模；二是直接缩小募资规模，稳步发展。选择替换出资方，从家族基金、市场化母基金、高净值个人等渠道募集资金，或者缩小募资规模的政府引导基金或子基金各占60%。
政府引导基金开始谋求转型发展
政府引导产业基金在发展的过程中也面临着诸多问题。例如，由于区域性和政策性问题，引导基金并没有完全释放活力，甚至在早期投资领域很少有所建树。
国立波表示，目前市场现实情况是大量的政府引导基金投到了相对比较后期的阶段，而对早期投资相对比较少，因为早期投资风险相比更大。其根源之一就在于缺乏容错机制，投资早期项目带来的职业风险使得政府引导基金从业者集体不敢投早投小。
今年1月9日，国务院办公厅印发《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中指出，要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展的早期。同时，建立了创新创业团队回购地方政府产业投资基金所持股权的机制，激发创新创业积极性。
政府引导产业基金也在开始寻求转型之路。据了解，政府产业引导基金有3种组织形式，其中最典型的是合伙制，即GP/LP模式，政府和国企等主要出资方做LP。《调研报告》显示，约30%被调研的引导基金开始考虑尝试与境外LP或GP合作设立基金，70%的政府引导基金考虑的创新模式为设立子基金跟投模式，46.67%的政府引导基金选择设立直接投资基金模式，20%的政府引导基金选择设立S基金模式。可以看出，国内政府引导基金已开始逐步发展私募股权二手份额转让市场。
此外，各地方政府也为加大政府引导基金活力出台相关政策。如厦门自贸片区产业引导基金放宽子基金管理机构注册在厦门自贸片区的要求、适度放宽厦门本地返投比例要求及认定范围、投资额度可适当提高等等。业内人士表示，促进政府引导基金长期发展，一方面，简化政府引导基金的职责，基金应有所为有所不为；另一方面，应创新模式吸引社会资本，使社会资本有兴趣参与投资到风险高、回报低、周期长的领域中去，真正促进引导基金长远健康发展。
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